背景

土壤是人类赖以生存的主要资源之一，根据2014年环保部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》（以下简称《公报》），我国耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位占比分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，调查点位覆盖全部耕地。我国土壤修复产业起步于“十一五”，发展于“十二五”，随着《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）的发布，土壤修复产业在“十三五”期间将会有长足的发展。

土壤修复资金需求量大，且过度依赖于政府，制约着我国土壤修复产业的发展。2014—2016年，中央财政下达的土壤污染防治预算资金分别为19.90亿元、37.00亿元和90.89亿元。2014年我国土壤修复行业约有200亿元的市场规模，由国家支持的修复资金所占比例为75.3%，其余资金来自污染企业和地产企业，而用于耕地修复的资金约为50亿元，占比为25%，仅占很小比例。另据江苏省环保产业技术研究院发布的《2015年土壤修复市场年中盘点》，截至2015年6月1日，我国正在开展的土壤修复工程类及调查评估类项目共16.5亿元投资金额中，耕地修复仅占7.1%。虽然土壤治理专项拨款金额成倍增加，但仍不能弥补我国土壤修复的资金缺口，可用于耕地修复的资金就更少。

“土十条”耕地修复需求解析

“土十条”提出了污染耕地的修复目标，核心是改善土壤环境质量，出发点为保障农产品质量和人居环境安全，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物。“风险管控”一词在“土十条”中被提到7次，“风险管控”主要指管控污染耕地对农产品质量和人居环境安全带来的风险，确立了以风险管控为主导思想的污染耕地修复原则。“土十条”将未污染和轻微污染的耕地划为优先保护类，轻度和中度污染的耕地划为安全利用类，重度污染的耕地划为严格管控类。该污染耕地的类别划分与《公报》中的类别划分完全一致，并且《公报》中调查点位覆盖了全部耕地，就此可推算出我国轻微、轻度、中度和重度污染耕地面积分别为185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依据“土十条”规定，到2020年，轻度和中度污染耕地的安全利用面积达到26667千米2；重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到13333千米2；重度污染耕地治理与修复面积达到6667千米2。若“土十条”能够顺利推进，并且对面积为185333千米2的轻微污染的耕地进行有效保护，受管控和治理的污染耕地总面积为232000千米2，则受污染耕地安全利用率将达到88.55%，将基本实现“到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右”的目标。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上”的目标，则应在完成2020年目标的前提下，至少应再实现16667千米2轻度和中度污染耕地的安全利用。到21世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。现阶段，污染耕地修复措施主要体现在风险管控的层面上，对土壤环境质量改善的作用较小。

“土十条”中提到的耕地修复的具体措施主要包括：一是对于优先保护类耕地，划为永久基本农田进行严格保护，严格控制新建污染企业以及对现有企业提标升级改造；二是对于安全利用类耕地，采取农艺调控、替代种植等措施降低农产品超标风险；三是对于严格管控类耕地，严禁种植食用农产品，开展轮作休耕制度、种植结构调整、退耕还林还草等试点工作，以及利用植物修复或者常规修复手段进行重金属污染耕地修复。“土十条”是在我国耕地污染较为严重的背景下出台的，以管控耕地污染带来的农产品质量和人居环境安全风险为近期目标，不具有彻底改善耕地质量的政策目的，仅提出了到21世纪中叶“土壤环境质量全面改善”的远景目标，但尚未提出可操作性的具体措施。此次，“土十条”以风险管控为主，分阶段推进，突出重点区域，所以耕地修复的投资成本将会因地而异。

耕地修复资金需求

耕地修复资金需求的解析思路完全按照“土十条”的目标设定进行。根据国内已有耕地污染修复的案例，修复技术主要包括农艺调控、植物修复、常规修复三种方法，耕地修复资金需求量计算公式，如下所示：

耕地修复资金需求量=∑耕地修复面积×耕地修复单位成本

实现2020年目标的资金需求

安全利用。“土十条”中，对于耕地安全利用的标准并未明确界定。事实上，耕地土壤环境质量达标是最可靠的安全利用方式，对应的风险管控成本中就包括较高的耕地修复成本。然而从另一个角度来看，即便耕地土壤环境质量不达标，也可以通过改变种植农作物类别或其用途、控制这类耕地上农产品产出的市场流通等方式实现安全利用，其对应的耕地修复成本就会低很多。本文根据“土十条”中将轻、中度污染耕地划为安全利用类的规定，界定污染耕地的安全利用为经过防治后的污染耕地，对人体健康、作物生长和粮食安全等不会造成危害，其中粮食生产重金属不超标是轻中度重金属污染风险管控的重要阶段性指标。需要说明的是，即便在本文中对安全利用做了明确表述，也不可避免实践中以安全利用为目标耕地修复投资的不确定性。

根据2016年永清环保中标长沙望城区重金属污染耕地修复项目公告，中标金额为7958.9万元，开展总计157.33千米2的整区分区分级治理，每年的修复成本为50.6万元/千米2。到2020年，达到26667千米2轻度和中度污染耕地安全利用目标的修复资金总需求为680亿元。

替代种植或退耕还林还草。到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到13333千米2。替代种植或退耕还林还草措施本质上是通过改变原来作物种植结构，辅以植物修复的技术手段对重度污染土壤进行修复。植物修复在国内已有成功案例：2009年，处理日本遗弃化学武器引起的耕地有机砷污染土壤，成本为3000～4500万元/千米2；2015年，以植物修复手段为主，广西环江共计修复污染耕地0.85千米2，中央专项资金支持2450万元，处理成本为2871万元/千米2。另外，根据中国网报道的专家估计数据，采用植物修复法修复土壤，修复成本约为3000万元/千米2。假设至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代种植和退耕还林还草，那么平均每年付出的成本是200万元/千米2。保守估计至2020年通过种植结构调整或退耕还林还草治理13333千米2的重度污染区的资金需求为1333亿元。

污染耕地修复。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到6667千米2。根据我国示范工程，耕地修复的常规修复方法平均成本为7500万元/千米2，最低成本为4500万元/千米2[4]，植物修复技术是一种低成本的绿色修复技术，修复成本约为3000万元/千米2。修复周期按照15年计，保守估计至2020年治理和修复6667千米2耕地的资金需求为667亿元。

综上所述，保守估计至2020年包括安全利用、替代种植、退耕还林还草和修复治理措施等在内的耕地修复的资金需求量为2680亿元。

实现2030年目标的资金需求

《土壤污染防治行动计划》目标中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上”。要求在完成2020年目标的前提下，至少应再实现16667千米2轻度和中度污染耕地的安全利用。参照永清环保中标的标的成本506万元/千米2（修复时间以10年计），43333千米2轻度、中度污染耕地的安全利用成本为2193亿元。假设到2030年开展修复治理工程措施的污染耕地将得到彻底修复，那么进行替代种植或退耕还林还草、修复治理的资金量分别为1333亿元、2667亿元。综上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修复的资金需求总量为6193亿元。

实现21世纪中叶的耕地修复治理目标

“土十条”目标中提到，“到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环”。在风险管控的基础上，提出了以土壤环境质量为基础的土壤修复终极目标，即到21世纪中叶，全国土壤都不能超过《土壤环境质量标准GB 15618—1995》的一级标准要求的最高限值。根据《公报》，中国耕地土壤点位超标率为19.4%，污染耕地面积为262000千米2，其中按照《土壤污染防治行动计划》要求需要采取风险管控和修复治理措施的污染耕地面积为76667千米2。《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）的最新修订稿《农用地土壤环境质量标准》（现为三次征求意见稿）即将发布，新标准取消了原有标准一、二、三等级的划分，新标准虽然细化了不同pH条件下的污染物浓度划分，但是超标基本对应超过原有标准的三级标准，这意味着2014年《全国土壤污染状况调查公报》中轻微污染的耕地在新标准下将属于不超标的土地。若按照即将发布《农用地土壤环境质量标准》（现为三次征求意见稿）中的土壤环境质量要求进行核算，污染耕地面积为76667千米2。

 耕地修复资金的有效实现机制

在“土十条”发布之前，马中等划分“高、中、低”三个目标层次核算了33333千米2耕地修复的资金需求分别为1.09万亿元、0.99万亿元、0.01万亿元。随着《土壤污染防治行动计划》的出台，我国采取“高、中、低”三个方案的耕地修复面积已较为确定，根据现阶段的社会经济和修复技术的实际发展水平，本研究进一步核算出“十三五”期间耕地修复的资金需求为2680亿元，平均每年的资金需求量为536亿元。虽然2015年和2016年中央财政下达的土壤污染防治资金有所增加，但仍未超过百亿规模，远不能满足“十三五”期间土壤修复的资金需求。面临“土十条”在耕地污染修复上的巨大资金需求，亟需建立资金来源的长效机制。

第一，对于安全利用类污染耕地，建立稳定的财政投入机制。“十三五”期间，我国污染耕地安全利用资金需求年均536亿元，这部分耕地在一定意义上来说是公共物品，其基本功能为向全社会提供生存必需品。相较于工商业场地修复潜在的高预期收益而言，污染耕地的安全利用往往很难带来高回报，社会资本进入该领域的意愿不强。因此，这部分资金来源应当以财政资金为主。然而，从目前的情况来看，中央财政2016年用于耕地污染治理的资金远低于“十三五”期间污染耕地安全利用的年均需求，依靠传统的财政投入方式尚无法实现污染耕地安全利用的目标。可以通过设立污染耕地修复基金和发行国债等形式，以财政资金为主导，适当引入社会资本，确保污染耕地安全利用长期的可持续性。除了实现污染耕地的安全利用之外，这类资金的用途还应当包括污染耕地调查以及对耕地安全利用的全过程监管，避免因土壤污染引发的粮食安全风险。

第二，对于治理与修复类耕地，将污染耕地修复与提高经济收益相结合。与安全利用不同，污染耕地治理与修复的目标在于去除耕地中的污染物，在实现土壤环境安全的基础上保证农业生产安全。如前文所述，污染耕地治理与修复是安全利用成本的4倍之多，仅依靠财政资金难以实现修复目标。为此需要将污染耕地修复与实现经济效益相结合，吸引社会资本进入，典型机制包括PPP模式和第三方治理，财政资金只应起到引导作用。2014年由国家承担的土壤污染修复资金所占比例为75.3%，政府资金占比过高，已经超出了政府财政资金所应具有的引导、示范作用边界。

第三，充分发挥农产品的能源、资源属性，在污染耕地上种植污染物高富集的、具有能源价值或资源价值的农作物，配以能源、资源提取的产业链。以作物的能源价值为例，《能源发展“十三五”规划》进一步提到积极发展生物质液体燃料、气体燃料、固体成型燃料。发展生物质能热电联产，该措施将电力补贴扩大到供热领域，并发展技术成熟的生物质成型燃料供热，至2020年生物质成型燃料利用量达到3000万吨，在长三角、珠三角、京津冀鲁等地区推广应用，而这些地区正是耕地污染严重的区域。国家能源局2017年下发的《生物质发电“十三五”规划布局方案》中，提出农林生物质热电联产将作为县域重要的清洁供热方式，得到大力推进，其发电规模计划在2020年将达1312万千瓦，必然形成对农林生物质热电联产原料的巨大需求。生物质发电直燃原料可与污染耕地修复相结合，改变耕地属性，允许能源植物种植，在重度污染耕地上进行能源植物替代种植。我国能源禀赋和结构特征为能源植物在污染耕地上的种植提供了广阔的市场前景。

第四，改变污染耕地的土地使用性质，以保障污染耕地修复资金进入。通过挖掘农作物的经济价值，使污染物在产业链中不断富集，既降低污染耕地修复的成本，使污染耕地得到修复，又提高耕地的经济收益。基于当前污染耕地的土地性质，即便开发出具有经济价值的高富集作物，也很难吸引到社会资本，其原因在于耕地修复周期长，达到修复目标需要多年持续投入，而耕地性质的维持或临时变更均不利于耕地修复投资信心的形成。为此，需要对我国既有的农业生产制度进行适当调整，允许对非基本农田上污染耕地的土地性质进行更改，使其与污染耕地修复见效慢、周期长的特征相匹配。农业部等十部门2016年6月发布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，其中就提到“在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩（66.67千米2）”，为利用农产品能源及资源价值实现污染耕地修复提供了制度上的可能性，有利于吸引社会资本进入该领域。2013年12月在北京召开的中央农村工作会议就指出，一方面耕地红线要严防死守，另一方面，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复。

第五，着重开发污染耕地修复中的PPP模式。国家发改委公布的PPP项目具有典型案例示范作用，引导规范开展PPP推广工作。截至目前，共确定并对外公布了56个典型案例，其中第一批13个，第二批43个。从典型案例代表的类型来看，生态建设与环境保护类的主要包括生活垃圾焚烧、水环境治理、工业废物综合处置、生活污水处理等，与垃圾治理等相比，耕地修复治理周期更长，但并没有出现耕地修复治理PPP项目的典型案例。2016年，财政部公布的518个第三批PPP示范项目中，并没有针对耕地修复治理的PPP项目。同时，2017年，国家发改委、农业部共同组织筛选出的农业领域20个第一批PPP试点项目中也没有针对耕地修复治理的PPP项目。政府资金和社会资金应该在耕地的修复治理中共同发挥作用，PPP项目的合作模式是耕地修复治理引入社会资金的主要渠道之一，政府应该尽快推进耕地修复治理PPP项目的开展，进行典型案例示范作用，逐渐在全国各地的耕地修复治理中推广应用。